Россия для мигрантов: зачем нужны «золотые паспорта»

Недавняя инициатива о введении в России института «золотых паспортов», или вида на жительство за инвестиции, заставляет по-новому взглянуть на проблему миграции. Для России, как и для других стран в состоянии демографического кризиса, она может стать важным ресурсом развития, считает профессор МГУ Ирина Ивахнюк.

Сообщения о том, что в Минэкономразвития разрабатывается программа предоставления иностранцам вида на жительство в России за инвестиции в недвижимость или бизнес, появились в прессе в самый разгар пандемии. Вряд ли это простое совпадение: жесткие ограничения передвижения людей, введенные в России и других странах, заставили власти обратить пристальное внимание на миграцию населения как потенциальный источник восстановления и экономического роста в послекризисный период.

В России, как и во многих других странах мира, столкнувшихся с такими демографическими вызовами, как убыль и старение населения и сокращение численности национальной рабочей силы, приток иммигрантов и привлечение иностранной рабочей силы является важным ресурсом развития. Однако ни в обществе, и в официальных кругах нет консенсуса по вопросу о роли мигрантов в российской экономике, притом что их присутствие на рынке труда исчисляется миллионами.

Одна из причин этого — отсутствие убедительных глубоких исследований по этой теме, что объясняется отнюдь не нехваткой специалистов-ученых, но тем, что, с одной стороны, официальная миграционная статистика по занятым на российском рынке труда мигрантам имеет очень ограниченный характер, а с другой стороны, значительны масштабы нерегистрируемой занятости мигрантов, которая вообще в статистику не попадает.

Тем не менее существуют объективные демографические тенденции, которые определяют роль миграции для развития России, причем такую роль, какую она никогда прежде не имела. Сокращение численности и старение населения России (сейчас каждый четвертый житель России — в пенсионном возрасте) и, что особенно важно, убыль населения в трудоспособных возрастах и старение национальной рабочей силы фактически ставят под вопрос возможность поступательного развития страны. Из-за особенностей возрастной структуры населения Россия уже потеряла более 10 миллионов человек трудоспособного населения за последнее десятилетие и потеряет еще 10 миллионов до 2050 года — как результат «демографической волны». В истории не было случаев, когда ускорение экономического роста страны происходило бы при сокращающейся численности трудовых ресурсов.

Осознание этого лежит в основе Концепции государственной миграционной политики России на 2019-2025 годы, во многом сориентированной на повышение миграционной привлекательности страны, то есть на создание для иммигрантов стимулов постоянного проживания в России, а также привлечения временных трудовых мигрантов с мирового и регионального рынков труда. Реальные законодательные шаги, предпринятые в 2019-2020 годах, в частности, упрощение процедур получения российского гражданства для целого ряда категорий иностранных граждан и возвращение практики бессрочного вида на жительство (отмененного в 2002 году), преследовали именно эту цель.

Пандемия ставит новые вопросы

Непредвиденным фактором стала пандемия. Закрытие границ, прекращение транспортного сообщения между странами, введение карантинных мер и приостановка работы многих производств поставили трудовых мигрантов, работающих в охваченных эпидемией странах, в сложную ситуацию: многие из них лишились работы и доходов и в то же время не могли вернуться на родину.

В России «зависли» сотни тысяч трудовых мигрантов из других стран, прежде всего стран СНГ. МВД России оценивает число легально работающих в России трудовых мигрантов в 2,5 млн. Примерно столько же работают вне правового поля. При этом, по оценкам экспертов, до 90% трудовых мигрантов не стремились уезжать из России в расчете переждать кризис здесь. Однако пребывание в самоизоляции в скученных общежитиях или требующих оплаты квартирах, когда заработков нет, а срок разрешительных документов на пребывание в России истекает и есть риск попасть в «черные списки» нарушителей, — все это чревато ростом напряженности в среде мигрантов. Об этом сигналили диаспоральные организации, стремясь снизить вероятность социального взрыва и неизбежного в таком случае обострения межэтнических конфликтов.

Для МВД эта ситуация также оказалась серьезным вызовом. Такие «привычные» методы воздействия, как задержание, депортация, штрафы, фактически не могут быть применены: средств на штрафы у мигрантов нет, границы закрыты, размещение арестованных в пунктах временного размещения без возможности у полиции предпринять дальнейшие действия становится бессмысленным. Нужно было искать принципиально новые пути реагирования.

И они были найдены. В условиях, когда границы оказались закрыты, единственной логичной мерой было обеспечить трудовым мигрантам легальный статус, чтобы дать им надежду после окончания карантина или опять трудоустроиться, или покинуть Россию. Беспрецедентным для российских миграционных властей явилось решение о предоставлении трудовым мигрантам из стран СНГ в случае истечения срока действия патента или срока разрешенного пребывания права продлевать их, не покидая пределов Российской Федерации, разрешение не выплачивать стоимость патента в случае потери работы, а также решение о временной отмене применения мер административного выдворения, депортации и реадмиссии за нарушение миграционного законодательства. Были автоматически продлены на три месяца сроки действия виз, разрешений на временное проживание и видов на жительство. Эти и другие меры, направленные на урегулирование пребывания мигрантов в России в период эпидемии, были закреплены специальным распоряжением МВД от 19 марта 2020 года.

Необходимо особо подчеркнуть, что поскольку подавляющее большинство трудовых мигрантов в России — это граждане стран СНГ, с которыми Россию связывают прочные исторические и геополитические связи, принятие решений в отношении потерявших работу гастарбайтеров должно быть очень взвешенным. Организация принудительной депортации этих людей могла бы создать взрывоопасную ситуацию в странах их происхождения, где работы для них не найдется. Узбекистан и Таджикистан уже испытывают социальное напряжение в связи с тем, что из-за пандемии и закрытых границ сотни тысяч их граждан лишены возможности выехать в Россию на заработки, как они это делают из года в год весной, когда повышается спрос на рынке труда. Для России же, фактически играющей роль лидера на постсоветском пространстве, важно сохранение стабильности в регионе.

Чему учит опыт прежних кризисов?

В периоды экономических кризисов спрос на работников на рынке труда сокращается, и, казалось бы, на те рабочие места, которые в период поступательного развития занимали иностранные граждане, претендуют россияне, оставшиеся без работы. Однако реальная ситуация показывает иное.

Опыт глобального экономического кризиса 2008-2009 годов свидетельствует, что во время кризиса мигранты проявляют бóльшую способность адаптироваться к ухудшающейся ситуации на рынке труда, чем местные жители. В 2008-2009 годах российские граждане преимущественно выбирали «тактику пережидания» кризиса, используя сбережения или регистрируясь в службах занятости как безработные, однако избегая решений об изменении сферы занятости, если это означало понижение социального статуса. Условно говоря, они не пошли работать дворниками. Тем временем мигранты оказались готовы к понижению заработной платы и ухудшению условий труда, поскольку альтернатива — возвращение на родину, где ситуация на рынке труда еще более безнадежна. Многие готовы изменить сферу приложения труда, несмотря на предписанные законом ограничения, уйти в сферу незаконной занятости и такой ценой сохранить хоть какие-то заработки.

Таким образом, с одной стороны, во время кризиса мигранты являются одной из наиболее уязвимых социальных групп, поскольку они не могут рассчитывать на государственную поддержку, получение социальных пособий и компенсаций. Однако с другой стороны мигранты являются и наиболее гибкой группой на рынке труда. Меняются сферы и формы их трудоустройства, возрастает сегмент нерегистрируемой и неформальной занятости, но мигранты продолжают играть важную роль в сохранении конкурентоспособности российского бизнеса, слабеющего в условиях сокращающегося спроса, поскольку дают возможность российским предпринимателям экономить на издержках, прежде всего на заработной плате.

Кризис-2008 резко обострил вопрос о привлечении иностранных работников на российский рынок труда. Звучавшие тогда в самых разных кругах — правительственных, ведомственных, профсоюзных, журналистских — предложения ввести визовый режим со странами СНГ, запретить трудоустройство иностранных граждан, выслать из страны мигрантов, оказавшихся без работы, наложить вето на привлечение иностранной рабочей силы говорят о том, что в обществе сильна позиция, не признающая позитивную роль миграции для стратегического развития современной России.

Нужно отдать должное тому, как повела себя Федеральная миграционная служба России в тот период. Она не только не предприняла массовых акций по высылке трудовых мигрантов из России на родину, несмотря на подъем антимигрантских настроений, но именно в конце 2008 года впервые озвучила оценку вклада мигрантов в экономику России: директор ФМС Константин Ромодановский тогда признал, что «трудовыми мигрантами из стран СНГ, работающими в России, создается 6-8% ВВП страны». Да и об оттоке денежных переводов мигрантов стали говорить менее панически, после того как из уст директора ФМС в начале 2009 года прозвучало утверждение, что «на каждый заработанный гастарбайтером доллар в бюджет России поступает до 6 долларов». Эта позиция ФМС позволила тогда заметно снизить антимиграционную риторику политиков и СМИ.

Повторение пройденного

Аналогичная ситуация складывается с нынешним экономическим кризисом, связанным с чрезвычайными противоэпидемическими мерами. Мигранты, потерявшие работу в торговле, сфере развлечений или строительстве, трудоустраиваются туда, где есть спрос на рабочие руки — курьерские услуги, благоустройство территорий, сельское хозяйство. В условиях, когда сезонные трудовые мигранты из стран Центральной Азии не могут приехать в южные области России, где они традиционно восполняют нехватку рабочих рук в сельском хозяйстве, перераспределение находящихся в России мигрантов между территориями и отраслями может стать совершенно необходимым шагом.

Примечательно, что весной 2020 года не отмечалось отчетливого нарастания антимигрантских настроений в российском обществе и на политическом поле, даже несмотря на распространявшуюся в социальных сетях и онлайн-медиа тревожную информацию об уличных грабежах, совершаемых группами мигрантов около магазинов с целью завладеть чужими сумками с продуктами. Похоже, опасность коронавируса и связанные с ней проблемы отодвинули на задний план «опасности», с которыми ассоциируется присутствие в стране иностранцев, «чужих».

Государственный выбор

Здесь встает вопрос о тактическом выборе государства. Если государство в критический период, когда на одной чаше весов лежит сохранение экономики, готово положить на другую чашу временный (!) компромисс, допускающий более дешевый труд мигрантов как средство выживания бизнеса — это одна линия поведения. Другая заключается в обеспечении интересов российских работников на рынке труда, в том числе за счет ограничения привлечения иностранных граждан.

В настоящее время в России применяется несколько инструментов защиты национального рынка труда. Министерство труда определяет ежегодную потребность в привлечении иностранных работников из «визовых» стран. На 2020 год она определена в размере 104993 человек. Соответственно определяется квота на выдачу приглашений на въезд в Россию и разрешений на работу для иностранных граждан. Что касается «безвизовых» стран, то фактически единственным инструментом защиты национального рынка труда является законодательное ограничение доли иностранных работников в некоторых отраслях: в строительстве допустимая доля составляет 80%, в выращивании овощей 50%, в розничной торговле алкогольными напитками и табачными изделиями 15%, в аптеках 0%, и т.д. Эта мера довольна неуклюжа, если от нее ожидать реального регулирования присутствия иностранной рабочей силы на рынке труда и защиты интересов национальных работников. На региональном уровне в качестве регулирующей меры рассматривается ежемесячная цена патента.

В России не применяется такая, имеющая распространение во многих странах мера, как «тест рынка труда», т. е. обязательство работодателя доказать, что работника необходимой квалификации среди местных соискателей нет, поэтому ему необходимо нанять работника-иностранца. Сейчас Минтруд как раз инициирует введение такой практики на российском рынке труда с целью защиты трудовых интересов российских граждан.

Тенденция более прагматичного и в то же время более либерального подхода к миграции и мигрантам формируется в России медленно, но уже относительно давно. Она проявляется и в уже упомянутых мерах по упрощению получения российского гражданства, и в постоянно высоких количествах выдаваемых иностранным гражданам разрешений на работу и патентов, и в устоявшемся уже понимании того, что предоставление гражданам стран СНГ возможности работать и зарабатывать в России работает на поддержание социальной стабильности в регионе и укрепляет роль России как его лидера.

Еще одним примером прагматичного подхода к миграции как дополнительному ресурсу развития является формирование особых, четко очерченных миграционных каналов для «особо ценных» для экономики категорий мигрантов. Так, в ответ на озвученную в 2010 году Министерством экономического развития РФ оценку, что «для осуществления модернизационного рывка в экономике России необходимо приглашать ежегодно порядка 40 000-60 000 иностранных специалистов», в российское миграционное законодательство были внесены нормы, которые выделили высококвалифицированных мигрантов в особую категорию и предоставили им ряд преференций при трудоустройстве в России. Срок разрешения на работу для «высококвалифицированных специалистов» (ВКС) продлен до 3 лет, предусмотрено получение вида на жительство и многократной рабочей визы на срок действия трудового договора, предоставлен налоговый режим резидента Российской Федерации, т.е. ставка подоходного налога составляет 13%,  и т. д. 

По образному выражению тогдашнего президента Дмитрия Медведева, этим решением Россия включилась в процесс «охоты за головами». В общей сложности за период 2011-2019 годов 235 000 иностранных граждан получили разрешение на работу в России по категории ВКС. Ставка делается на привлечение зарубежных профессионалов высокого уровня, которые могли бы принести в Россию те знания и тот опыт, которого ей не хватает для создания современных производств и перехода к современным формам управления, без чего невозможна модернизация экономики. Правда, вопрос о том, насколько реальным является вклад иностранных ВКС в осуществление модернизации экономики России, остается неизученным.

Попутно поощрительный миграционный канал для высококвалифицированных специалистов призван повысить инвестиционную привлекательность России. Приток инвестиций зачастую предполагает миграцию высококвалифицированных кадров, скажем, в рамках транснациональных корпораций, так что от комфортности условий перемещения персонала подчас напрямую зависит инвестиционное решение.

И вот сейчас, спустя 10 лет, вновь по инициативе Министерства экономического развития поставлен вопрос о том, что меры миграционной политики могут способствовать притоку иностранных инвестиций в Россию. Речь идет о формировании миграционного канала для мигрантов-инвесторов.

ВНЖ за инвестиции

Восстановление экономического роста в затронутых пандемией странах потребует больших инвестиций, в том числе из-за рубежа, — если это окажется возможным. Конкуренция за инвестиции в мире в ближайшие годы неизбежно возрастет. В России разработан план действий по восстановлению экономики, подразумевающий среди прочего стимулирование инвестиционной активности. Видимо, именно этим объясняется инициатива Минэкономразвития по созданию преференций для мигрантов-инвесторов.

Предполагается, что иностранные граждане, приобретающие в России недвижимость, инвестирующие средства в зарегистрированные в России организации, основывающие свой бизнес или приобретающие государственные ценные бумаги, будут иметь возможность получить вид на жительство в Российской Федерации со всеми вытекающими из этого статуса «бонусами»: въезд в страну без визы, возможность беспрепятственного перемещения по территории страны, плоская шкала налогообложения, свободное трудоустройство в России, определенные социальные льготы и т. д. Формирование этого миграционного канала позволило бы повысить и миграционную, и инвестиционную привлекательность России. И то и другое сейчас принципиально важно.

Насколько эффективна будет подобная мера? Совершенно очевидно, что для инвестора миграционная привлекательность страны зависит не столько от мер миграционной политики, сколько от того, насколько стабильна в ней экономическая и политическая жизнь, насколько адекватны условия основания и ведения бизнеса, насколько прозрачны административные процедуры, наконец, насколько комфортна и безопасна жизнь в стране.

Во многом инвестирование в другую страну — это вопрос доверия к ней. Важно, чтобы это доверие не было обмануто, т. е. чтобы не было меняющихся «правил игры» для тех, кто уже решился стать инвестором в России. Опыт показывает, что российскому миграционному законодательству присущи частые корректировки, что дезориентирует мигрантов. В применении к бизнес-мигрантам, очень чутким к деловому климату, это может означать утрату доверия и полную потерю Россией этого инвестиционного ресурса.

Во многих странах мира, особенно в тех, которые не признают практику двойного гражданства, ВНЖ является гибким инструментом привлечения тех мигрантов (особенно ВКС), которые изъявляют желание жить и работать в стране, но не хотят отказываться от имеющегося гражданства. В разных странах установлены разные минимальные суммы инвестиций, разработаны разные программы инвестирования.

В России в настоящее время иностранные граждане могут приобретать недвижимое имущество (за исключением земель сельскохозяйственного назначения, земель в приграничной зоне, лесных угодьях, заповедниках, оборонных объектах и т. п.). Но, купив, скажем, квартиру или дом, иностранный гражданин не может в нем оформить постоянную регистрацию. Свидетельство о праве собственности не разрешает ему пребывать в стране дольше положенного срока, въезжать без визы, не снимает проблему регистрации, а также не снижает налоги.

Пока возможность получения ВНЖ в России в обмен на инвестиции таит много вопросов: бессрочный или временный вид на жительство будет сопровождать инвестирование в России, нужно ли подтверждать источник дохода, возможно ли инвестировать заемные средства, обязан ли обладатель ВНЖ ежегодно проживать какое-то оговоренное время в России, могут ли выступать инвесторами иностранные госслужащие.

И эксперты, и чиновники признают, что этот канал получения вида на жительство будет скорее всего привлекателен для граждан стран СНГ и вряд ли окажется популярным вне региона. Однако и в таком формате он может принести необходимые экономике инвестиции. И — интерес к проживанию в России состоятельных, финансово независимых людей.

Обнадеживает то, что, выстраивая экономические планы на будущее, правительство пытается использовать все имеющиеся возможности. Для России миграция — это не просто явление или процесс. Это ресурс развития страны. Ресурс, который нельзя не использовать.